행복, 경제학의 혁명_03_Chapter 14

03_행복 연구의 정책적 중요성

 

Chapter 14_행복과 정치 제도들

 

 

사회의 근본적인 제도들은 정책 결정자들의 인센티브를 구체화한다.

이들의 기본적인 제도들이 일단 제자리를 잡고 정책 결정자들의 인센티브가 구체적으로 형성되면, 현재의 정치경제적 과정은 여간해서는 바뀌지 않는 단단한 구조를 띠게 된다. 이것이 입헌경제학의 핵심 메시지다.

우리는 실증적인 입헌경제학 연구를 통해 어떠한 제도들이 이러한 목표에 기여할 수 있는지, 그 제도들이 실제로도 행복에 체계적인 영향을 미칠지 등을 알아볼 수 있다.

 

 

1. 직접적 참정권

 

민주주의의 형태를 띤 제도적 조건들도 인구적, 경제적 조건들 못지않게 사람들의 개인적 안녕감에 막대한 영향을 미친다. 예를 들어 6장에서의 스위스.

따라서 직접민주주의의 요소들을 도입해야 한다는 것이 중요한 정책적 결론으로 제기될 필요가 있다.

 

직접민주주의의 의사결정과 그 확산

직접민주주의(좀 더 정확히는 어느 정도의 직접민주주의)는 사안들의 최종적인 결정권을 시민들에게로 옮기려는 시도이다. 직접적 참정원의 정도는 다양할 수 있다.

직접민주주의라고 할 때 어느 경우에도 빠져서는 안되는 권리가 있는데, 그것은 다름 아닌 의무적인 국민표결(Obligatory referendum)를 통해 헌법을 바꿀 수 있는 권리이다.

선택적 국민투표(optional referenda)와 국민 발안(initiatives)은 시민들이 정치적 의제를 직접 설정할 수 있는 제도인데, 이들 제도가 실행에 옮겨지기 위해서는 미리 정해진 숫자의 서명을 받아야만 한다.

 

레퍼렌덤은 헌법이 시민들에게 부여한 권리이다. 행정부와 입법부는 이러한 권리들의 구속을 받는다. 이들 부처가 그들의 뜻에 부합된다는 이유만으로 시민들의 의견을 자유롭게 구할 수 있는 것은 아니다.

이는 정부가 이미 내린 결정을 사후적으로 인준을 받는 플레비사이트(plebiscites)와 차별화된다. 플레비사이트의 경우 어떤 사안을 투표에 붙일지는 시민들의 몫이 아니다. 시민들은 정부의 결정에 대한 그들의 동의 여부만을 표현할 수 있을 뿐이다.

 

[1] (Gross & Kaufmann, 2002) 1990~2000년 기간 동안 405회 이상의 국민투표가 국가 전체 차원에서 실시되었다.

한편 지방정부 차원에서도 다수의 주민 투표가 실시되었는데, 특히 스위스에서는 수천 차례의 주민투표가 시, 군, 주 그리고 연방정부 차원에서 있었다.

 

오늘날 민주국가들 중 전체 유권자들이 중요한 의사결정 과정에 참여할 수 있도록 허용하는 나라는 많지 않다. 미국에서도 전국적 차원에서 레퍼렌덤을 실시한 적은 없다. 대표적인 사례가 독일인데, 동독과 통합을 하고 유로화의 성공적 출범을 위해 도이치 마르크화를 폐지하며 유럽연합 헌법을 채택하는 과정에서 합의 조건 등과 관련해 국민들이 실제로 발언권을 행사한 적은 없었다.

 

직접민주주의는 정치인들 사이의 카르텔을 예방한다.

 

– 정치인 대 유권자

사람들은 정치 시스템의 제한 속에서 행동을 하며, 자신을 위해 이 시스템을 이용할 인센티브를 가지고 있다. 정치인들은 보통 사람들보다 특별히 나쁜 사람들은 아니지만, 그들도 자신의 이익을 위해 행동한다고 볼 수 있다.

민주주의에서 정치인들이 일반 대중을 이용해 이익을 취하고 시민들의 비용으로 지대(rent)를 얻는 데는 세 가지 대표적인 방법이 있다.

-> 정치인들은 유권자들의 선호와 다르다는 것을 알면서도 정책을 실행에 옮기곤 하는 존재이다. 가령 정치인들은 가격체계를 이용하기보다는 경제에 직접 개인하는 쪽을 선호한다. 일반적으로 규제가 더 큰 지대를 안겨다주기 때문이다.

-> 정치인들은 소득, 연금 또는 접대비 계정 등의 부가 혜택 형태로 자신이나 소속 정당에 과도한 혜택을 누린다.

-> 정치인들이 시민들을 착취하는 대표적인 형태는 부패다.

 

정치인들은 그들의 지대를 가능한 한 보호하고 확장하는 데 공동의 이해관계를 갖는다. 이는 정치인들의 경우 카르텔을 형성할 인센티브가 있다는 것을 의미한다.

 

– 헌법적 조항들

유권자들은 정치인들이 카르텔을 형성해 유권자들을 부당하게 이용할 강력한 인센티브가 만연해있다는 것을 잘 알고 있다. 민주주의 국가들은 이러한 문제점에 대한 확고한 인식과 정치가들의 전횡을 억제하겠다는 분명한 의도로 헌법 속에 세 가지 상이한 형태의 제도들을 포함시킨다.

-> 정치인들에 의한 지대의 과대한 수취를 금지하는 규칙들이 있는데, 이는 부패를 막기 위한 가장 엄격한 제도라고 할 수 있다. 그럼에도 이러한 규칙이 정치인들의 시민들에 대한 착취를 상당한 정도로 막아 줄 것이라고 기대해서는 곤란하다.

-> 정치인들의 시민에 대한 착취 근절을 목적으로 별도의 특별 재판소를 설치할 수도 있다. 민주주의를 채택한 모든 국가들은 감사원을 두고 있다.

[2] (Feld & Voigt, 2005; Voigt, 2005) 감사원이 감독해야 할 대상인 정치인들에게서 직접적인 영향을 받는 정도가 클수로 그들의 역할은 약화될 수 밖에 없다.

감사원은 형식적으로는 행정부와 입법부로부터 독립되어 있다. 그러나 이들 기구는 정치인들의 시민 착취를 견제할 동기도 부족하고, 실행에 옮길 효과적인 수단도 갖추지 못했다고 봐야 한다.

[3] (Frey, 1994b) 이로 인해 시민의 선호들로부터 괴리라는 결과가 발생한다.

-> 헌법에는 정당들 사이의 경쟁을 촉진하고 정치인들 사이의 담합을 어렵게 만들기 위한 다양한 장치들이 포함되어 있다. 그 중에서는 새로운 정치인과 정당이 정치 시스템 속으로 자유롭게 진입할 수 있도록 이를 보장하고 촉진하는 것도 있다. 하지만 그 효과가 오래 지속되리라고 보기는 어렵다. 과거의 외부자는 정치인들의 카르텔을 용인함으로써 많은 이익을 챙길 수 있으며, 나아가 그 카르텔에 참여함으로써 더욱 큰 혜택을 얻을 수 있다는 것을 순식간에 깨닫게 된다. 대표적인 예가 독일의 녹색당이다. 녹생당은 출범 초기 정치적 기득권층에 맞서 싸웠지만 놀라울 정도로 빠른 시간안에 납세자들의 돈을 자신들의 목적을 위해 사용하는 법을 배웠던 것이다.

 

이는 헌법상의 규칙들, 감사원, 정당 간 경쟁이 정치인들에 의한 일반 국민의 갈취 가능성을 효과적으로 줄여 주기 어렵다는 것을 의미한다. 따라서 정치인들의 카르텔과 맞서 싸울 수 있는 다른 입헌적 수단들을 찾아보고 고민해 볼 필요가 있는 것이다.

‘선택적’ 국민표결과 ‘의무적’ 국민표결은 입법부나 행정부에 의해 의뤄졌던 결정을 뒤집을 수 있다는 점에서 통제 기능을 확실히 수행할 수 있다.

 

– 역사적 증거

국민표결은 정치적 특권층의 이익과 전적으로 반하는 헌법이나 법률을 통과시킴으로써 정치인들의 카르텔을 실제로 붕괴시킬 수도 있다.

[4] (Blankart, 1992) (국민표결에 관한 한 세계 최고의 국가인) 스위스의 중요한 역사적 사건들을 살펴보자.

 

– 19세기 동안 스위스에서는 하원의원을 다수결 원리에 따라 선출했다. 이 원리로부터 가장 큰 혜택을 입은 것은 최대 정당이었다. 비례대표제의 우너리에 따라 소수 정당들도 하원에 진입할 수 있도록 허용해줘야 한다는 주장이 제기되었을 때, 정치권에서는 기득권을 유지하려는 자명한 이유에서 강력하게 반대를 했다. 그럼에도 1918년, 과반수의 국민 및 주가 연이은 국민표결에서 이를 승인했다. 그리고 새 헌법에 입각한 총선에서 급진민주당은 무려 보유 의석의 40%를 잃게 되었다.

– 2차 세계대전 이전까지만 해도 ‘긴급한 연방의결’로 간주된 것들은 국민표결의 대상이 아니었다. 1946년 국민들의 의사를 묵살하던 이러한 관행을 근절시키기 위한 국민발안이 시작되었다. 행정부와 입법부 사람들은 국민들에게 이러한 국민 발안을 거부하라고 촉구했는데, 유권자들은 이를 거부하고 국민발안을 승인하였다. 이를 기점으로 스위스의 정치인들은 연방 입법 과정에서 시민의이익을 중요하게 고려할 수밖에 없게 된 것이다.

 

국민표결이라는 제도는 정치인들의 카르텔이 구가하던 재량의 여지를 축소시켰다는 점에서 간접적으로나마 바람직한 결과를 가져왔다고 평가할 수 있다. 시민들의 발안 또한 모든 사안을 하나로 묶어 일괄 처리하는 전형적인 대의 민주주의와는 달리, 중요한 의제들을 사안별로 다룰 수 있도록 해 주는 제도라고 할 수 있다.

[5] (Besley & Coaste, 2000; Besley, 2006) 이 제도로 인해 국민들의 선호와 더욱 긴밀하게 연결될 수 있는 정책적 결과를 얻을 수 있는 것이다.

 

과정으로서의 국민표결

 

국민표결은 단순한 투표 이상이다. 투표 이전/이후에 행해지는 두 가지 과정들에 특별히 주목할 필요가 있다.

– 국민표결 준비 과정

여러 사안들 중 무엇이 정치적 의제로 상정되고 배제될지는 헌법적 틀에 의해 어느 정도 좌우되기도 한다.

[6] (Romer & Rosenthal, 1978, 1982; Weingast & Moran, 1983) 의제설정 능력은 투표 결과에도 큰 영향을 미치는 것이 사실이다.

 

[7] (Frey& Kirchgassner, 1993; Bohnet & Frey, 1994) 국민표결의 중요한 특징은 시민들 사이에 그리고 정치인들과 시민들 간에 토론과정이 촉발된다는 것이다.

이처럼 제도적으로 촉발된 토론은 하버마스(1983)에 의해 그려졌던 ‘이상적인 담론 과정’의 다양한 조건들에 부합된다.

 

한편 유권자들이 중요하지 않은 사안이라고 간주한 국민표결의 경우에는 토론도 많지 않았고 참여율도 (25% 정도로) 낮았다.

[8] (Tullock, 1967; Riker & Ordeshook, 1973) 토론과 참여의 강도가 사안에 따라 크게 다를 수 있다는 점은 유명한 ‘투표의 역설’을 보완해 주는 더욱 진전된 인식을 제공해 준다.

 

국민표결 과정의 또 다른 주요 측면으로는 결과적 고려를 넘어설 수 있게 해준다는 점을 들 수 있다.

[9] (Pateman, 1970) 사람들은 의사결정 과정에 참여함으로써 자기결정의 만족감을 늘릴 수 있으며, 그로 인해 참여를 선호하게 된다.

 

[10] (Cronin, 1989) 직접민주주의와 관련해 크로닌은 “시민들이 정부의 정책결정 과정에 좀 더 많이 참여하고 중요한 역할을 담당할수록 소외와 무관심의 정서를 줄일 수 있다”고 주장한 바 있다.

직접적 정치 참여의 가능성은 절차적 정당성이 높아졌다고 느끼도록 할 중요한 원천으로서, 사람들은 절차적으로 정당하다고 느낄 때 자신들의 행동도 좀 더 바람직한 쪽으로 바꾸려 한다.

 

– 국민표결 이후의 조정 과정

국민표결과 관련해 어느 쪽이 과반수를 차지하느냐만 중요한 것은 아니다. 국민표결은 국민들이 특정 사안에 대해 어떻게 느끼고 있는지 그리고 소수집단이 어디에 얼마만큼 포진해 있는지를 알려 주는 기능도 담당하기 때문이다.

[11] (Gerber, 1997) 이를 통해 다수의 의견을 달리하는 집단을 인지하고 그들이 선호하는 바가 무엇인지를 명확히 해 정치적 의제 안에 포함시킬 수 있게 되는 것이다.

 

직접민주주의의 효과에 관한 경험 연구들

 

직접민주주의의 효과나 귀결은 경험적으로 측정하기 어렵다. 측정을 위해서는 준거의 틀(frame of reference)이 필요하다.

계량통계학적 연구는 삶의 만족도에 대한 자기 보고 결과도 함께 종합적으로 고려할 때 직접적인 참여의 권리가 더 큰 주일수록 시민들의 선호가 더 잘 준수된다는 결론을 내리고 있다.

 

직접 참여할 권리를 도입한다는 것

 

– 전제 조건들

직접민주주의가 잘 작동하기 위해서는 동일한 집단이 계속해서 소수 집단의 상태에 놓여 있으면서 부당하게 착취되고 있다고 느끼지 않을 수 있어야만 한다. 시민들은 정치인들이 국민표결의 결정을 실행에 옮길것이라는 충분한 신뢰를 가지고 있어야 한다. 정치인들은 시민들이 합리적인 투표 결정을 내릴 것이라는 신뢰를 가지고 있어야 한다.

직접민주주의는 그 자체의 기능을 위한 필요조건을 창출한다. 그러려면 학습이 실제로 일어나야만 한다.

 

– 점진적 절차

직접민주주의의 권리를 점진적으로 도입하는 다섯 가지 방법이 있다.

 

결정수준 : 직접민주주의의 구너리는 처음에는 정부의 특정한 수준에서 제한적으로 시행될 수 있다.

 

사안의 범위 : ‘무책임하거나’ ‘통제불가능한’ 결과가 일어난 우려로 인해 직접적인 표결에서 원천적으로 배제되는 사안들도 있다.

 

시민의 역량 : 어떤 사안들은 시민들의 역량을 넘어서는 것으로 간주되기도 한다. 조세의 경우가 대표적이다.

 

시간 : 주민발안이나 주민표결 과정, 곧 투표의 시작으로부터 투표의 결정이 효과를 발휘하기까지에는 적지 않은 시간이 흘러야만 한다.

[12] (Brennan & Buchanan, 1985; Mueller, 1996) 사람들을 불확실성의 장막 뒤에 둠으로써 이들이 보다 ‘객관적인’ 입장을 취할 수 있도록 하려는 입헌적 움직임이 출현했던 것도 이러한 점을 염두에 두었던 것이다.

 

다수의 규모 : 주민발안이나 선택적 표결에 대한 제약으로는 일정 숫자 이상의 서명이 있어야만 주민투표를 행할 수 있다는 요건이 있다.

 

공동 결정 : 시민들의 결정이 실제 효과를 거둘 수 있게 하려면 의회의 상응하는 지지를 얻는 것이 필요하다. 또 다른 가능성으로는 시민이나 의회 중 어느 한쪽에 거부권을 부여하는 방법도 있다.

 

– 점진적 도입 관리하기

이제까지 논의된 제약들 중에는 직접민주주의를 심각하게 위협하는 것들도 있다. 따라서 여기에서 소개된 제약들은 계속해서 신중하게 행해질 필요가 있다.

 

결론

 

그동안의 경험적 증거들을 통해 다음과 같은 결론을 도출할 수 있다.

– 직접민주주의는 주관적 안녕감(곧, 시민의 행복)을 체계적으로 높여준다.

– 직접적 참여의 가능성은 유권자들에게 절차적 효용을 높여 주는데, 이는 개인의 안녕감을 높여주는 또 다른 원천이라고 할 수 있다.

– 직접민주주의에 대한 일반적인 반대 논거들은 설득력이 높지 않다.

– 직접민주주의에 기반한 결정이 이뤄지려면 토론을 가능케 할 충분한 시간과 기회가 함께 확보되어야 한다.

– 직접민주주의의 요소들은 전국적 차원과 지역적 차원에서 도입될 수 있으며, 시간의 경과에 따라 한층 더 진전될 수 있다.

– 직접민주주의의 요소들은 점진적으로 도입하는 것이 가능하며 그것이 바람직한 일이기도 하다. 그 과정에서 직접민주주의에 필요한 학습 과정이 작동하기 때문이다.

– 시민들은 주민 발안 및 표결의 도입과정을 규율할 수 있는 권한을 가져야 한다.

 

직접민주주의가 사람들의 삶의 만족도를 높일 수 있는 유일한 수단은 아니다. 그럼에도 민주주의의 진전과 관련해 직접민주주의가 가치 있는 방향임을 부인할 수는 없다.

 

 

2. 분권화된 정치적 의사결정

 

연방제에 기초한 분권화, 특히 지방 자치는 시민의 행복을 높여 줄 또 다른 중요한 헌법적 특징이라고 할 수 있다.

핵심은 단순히 국가를 관할권으로 삼기보다 특정한 기능을 담당하는 단위들을 관할권으로 삼아야 한다는 것으로 요약될 수 있다.

 

연방제를 위한 새로운 제안

 

이 아이디어는 미래의 민주적 통치가 시민들의 행복에 기여하기 위해 앞으로 준수해야만 하는 네 가지 근본적 조건들에 기반하고 있다. 즉 평화적이고 민주적이며, 다양성을 허용하고 생산적이어야 한다.

우리가 제안하는 새로운 개념의 연방제는 ‘기능적이고 중첩적이며 경합적인 관할구역 (Functional, Overlapping Competing Jurisdictions)’ 으로 불리며, 약자는 FOCJ이다. (각각의 관할구역 하나하나는 FOCUS 라고 불릴 것이다.)

여기에서 제시되는 비전은 어느 정도는 급진적이지만 그렇다고 상식을 크게 벗어날 정도는 아니다.

 

[13] (Breton, 1996; Oates, 1999) – 민주적이고 분권화된 관할구역의 제안은 경제학, 특히 연방제에 관한 경제이론에서 중심이 되는 개념들, 곧 ‘재정 등가성’, ‘발에 의한 투표’ 또는 ‘클럽재’와 같은 개념들에 기반하고 있다.

 

– 우리의 제안이 국민국가의 해체를 요구하는 것은 결코 아니다. 국민국가는 전체 영토에 걸쳐 시민들의 수요를 잘 충족시켜 줄 수 있음을 입증하는 한 살아남을 것이다.

– 우리의 제안은 현실적인 것이다. 이 제안은 주변부에서부터 단계적으로 도입될 수 있다.

 

구성 요소들

 

여기에서 제안되는 연방제의 구성 단위들은 네 가지 본질적 특성을 지닌다.

– 기능적(F). 새로운 정치 단위는 충족되엉 할 임무에 따라 정의되는 지역으로까지 확장된다.

– 중첩적(O). 여러 상이한 기능들에 상응하는 정부 단위는 상이한 지리적 지역들로까지 확장된다.

– 경합적(C). 개인, 커뮤니티는 그들이 어떠한 정부 단위에 속할 것인지, 그들의 선호를 표현할 정치적 권리를 어떠한 정부 단위에 요구할지를 선택할 수 있다.

– 관할구역(J). 여기에서의 단위들은 정부이다. 이들 단위는 집행력을 가지고 있으며, 무엇보다도 조세를 부과할 권한이 있다.

 

FOCJ의 네 가지 요소는 기존의 연방제 제도들은 물론 경제이론들과도 관련이 있다. 우리의 새로운 제안과 이들 기존 개념들 사이에는 유사점과 차이점이 동시에 존재한다.

 

– 기능들

어떤 지리적 공간에서 살아가며 특정한 공공 서비스의 혜택을 누리는 사람들은 그 서비스의 유지에 필요한 재원을 감당해야 한다.

정부 단위는 비용을 최소화하기 위해 그들이 존재하는 곳에서 생산상 규모의 경제를 충분히 활용할 필요가 있다. 규모의 경제를 누릴 수 있는 수준은 기능별(가령 학교, 경찰, 병원, 전력 등)로 다를 것이다.

이는 상이한 규모로 단일한 기능만을 담당하는 정부 단위의 필요성을 정당화하는 또 다른 근거가 된다.

[14] (Olson, 1969; Oates, 1972) 올슨과 오츠가 제안한 재정 등가성 원리도 이와 맥락을 같이하는 것이다.

그러나 재정 등가성 이론은 기능적 단위들 내에서ㅢ 의사결정 과정에 관해서는 별다른 관심을 기울이지 않는다.

 

– 중첩

FOCJ는 두 가지 측면에서 중첩될 수 있다. (a) 상이한 기능들을 제공하는 FOCJ들이 중첩될 수 있다. (b) 심지어 동일한 기능을 제공하는 두 개 또는 그 이상의 FOCJ들이 지리적으로 교차될 수 있다.

FOCJ는 물리적으로 연속적일 필요는 없으며, 특정 지역에 대해 배타적인 독점권을 가질 필요도 없다.

[15] (Buchnan, 1965) 이 점에서 이들은 뷰캐넌이 말한 ‘클럽재’에 가깝다.

 

– 경쟁

FOCJ의 수장은 두 가지 매커니즘에 의해 구성원들의 선호에 충실히 따르도록 동기를 부여받는다.

[16] (Hirschman, 1970) 개인과 커뮤니티가 ‘탈퇴’할 가능성은 시장 경쟁을 모방하는 것이며

[17] (Muller, 2003) 그들의 의결권은 정치적 경쟁을 확고히 하는 것이다.

 

[18] (Buchanan, 1991; European Constitutional Group, 1993) 유럽헌법을 설계하는 과정에서 가맹국들에게 이탈의 자유를 부여해야 한다는 의견이 제기된 바 있다.

이러한 탈퇴권은 오늘날 민족국가나 연방국가의 지배적인 개념들과는 아주 대조된다.

FOCJ가 정부들 사이의 경쟁을 강화할 수 있으려면, 탈퇴에 대해서는 가능한 한 제약이 없는게 바람직하다. 이와는 대조적으로 진입이 자유롭게 허용될 필요는 없다. 관할구역과 개인들은 특정한 FOCUS에 가입하고 혜택을 누리고자 원한다면, 그만큼의 가격을 지불해야만 한다.

 

한편, 정치적 제도들을 통해 경쟁을 촉진할 필요도 있다. 탈퇴의 선택권만으로는 정부에게 효율적으로 행동하라고 설득하는 데 한계가 있기 때문이다. 이를 위해서는 직접 선출, 시민들에게 권리를 부여하는 것이 바람직하다.

 

– 관할구역

하나의 FOCUS는 민주적 정부 단위로서, 시민들에 대해 징세권과 같은 권력을 행사한다. 두 가지 유형의 중첩에 따라 두 가지 형태의 상이한 회원 자격이 있을 수 있다.

-> 가낭 낮은 정치적 단위와 모든 시민들은 자동적으로 그들의 커뮤니티가 속한 FOCJ의 시민이 된다. 이 경우, 개인이 탈퇴할 수 있는 유일한 방법은 이사를 하는 것이다.

-> 개인들은 어떤 특정한 FOCUS에 속할지 자유롭게 선택할 수 있다. 하지만 그들은 시민으로 있는 한, 해당 FOCUS 권력의 지배를 받는다. 이때 FOCJ는 비자발적이다.

 

FOCJ의 장단점

 

– 장점들

FOCJ는 전통적인 형태의 연방제에 비해 선호될 수 있다.

첫 번째 장점은 정부의 인센티브에 관한 것으로 제각기 다른 사람들의 선호들을 더욱 잘 충족시킬 수 있다는 점이다.

한편, FOCJ는 공공 서비스를 낮은 비용으로 제공한다는 장점도 있다. 이들은 관할구역 사이의 스필오버 효과를 최소화하는 반면 규모의 경제를 잘 활용하는 방향으로 형성되기 때문이다.

FOCJ의 또 다른 장점으로 정치인들의 카르텔을 기능적으로 경합하는 외부자들에게 노출시킨다는 점을 들 수 있다. 목적자치단체인 FOCJ에서는 특정한 기능에 대해 훈련된 지식을 가진 사람들이 정치인이 될 수 있다.

 

– 단점들

[19] (Vanberg, 2000를 볼 것) 예상되는 단점들을 검토해보자.

시민들이 과도한 투표 부담에 시달릴 수도 있을 것이다. 개인들은 각가의 FOCUS에서 거행되는 주민표결이나 선거에 참여해야 하므로 부담이 클 수 있다.

시민들은 인지적으로도 과도한 부담에 노출될 수 있다.

조정의 필요성도 있다. 목적자치단체의 운영과 관련해 조정이 필요한 경우도 적지 않은데, 이때 정부들 사이에 이뤄지는 조정이 반드시 바람직한 것만은 아니다. 정치적 지배계층을 구성하는 사람들 사이의 카르텔 형성에 기여할 수 있기 때문이다.

[20] (CEPR, 1993; Vaubel, 1994; Frey, 1994a) 이때 카르텔은 주민들의 바람을 회피하거나 심지어 주민들을 갈취하는 주요한 수단이 된다.

소득 재분배의 필요성도 FOCJ의 잠재적 단점으로 거론된다. FOCJ를 포함한 모든 형태의 연방제는 소득분배를 악화시킨다는 주장이 있다.

문제가 현실화되는 것은 원칙적으로 무임승차가 가능한 순수 공공재의 경우로서, 이때는 무임승차를 방지할 수 있는 별도의 장치가 필요하다.

[21] (Gold, 1991; Kirchgassner & Pommerehne, 1996; Ashworth, Heyndels & Smolders, 2002) 한편, 최근의 실증 연구에 따르면 연방제에서도 재분배가 본격적으로 행해지고 있다는 점이 확인된다.

 

현존하는 목적자치단체들

 

– 역사

게르만 민족의 신성로마제국에 속했던 여러 정부들, 특히 오늘날의 이탈리아와 독일에 해당하는 지역의 정부들은 격렬한 경쟁을 벌였다.

학자들 중에는 유럽에서 기술적, 정치적, 예술적 혁신이 촉진되었던 핵심적인 이유를 정부 단위들의 이러한 다양성과 경쟁에서 찾는 사람들도 적지 않다.

이들 나라의 정부 단위들은 우리가 제시한 의미에서의 목적자치단체, FOCJ라고 보기는 어렵다. 그러나 이들은 노동과 자본을 놓고 경쟁한다는 본질적 특징을 공유한다.

그리고 역사에는 FOCJ에 한층 가까운 관할구역 또는 자치체의 사례도 존재한다. 한자동맹이 그것이다. 한자동맹은 지리적으로 연속적이지 않으면서도 가맹도시들에 무역에 필요한 규칙과 시설들을 제공했다는 점에서 기능적 정부단위 또는 목적자치단체의 역할을 확실히 담당했던 것이다.

 

– 오늘날의 사례들

오늘날 미국과 스위스에서는 우리가 제안한 목적자치단체가 어느 정도 수준에서는 존재하고 있다. FOCJ의 요건들을 모두 충족하는 것은 아니다.

미국의 연방제 시스템에서는 특별구라 불리는 단일 목적 정부단위가 주요한 역할을 담당한다.

[22] (Zax, 1988) 이들은 다른 유형의 관찰구역에 비해 그 숫자가 빠르게 늘어나고 있다.

특별구에는 (가령 화재 예방, 위락 시설, 공원등의 활동을 위한) 종속 특별구와 더불어 독자적, 민주적으로 운영되는 유형인 특별자치구도 있다.

[23] (Mehay, 1984) 실증 연구들에 따르면, 후자의 유형이 좀 더 효율적이다.

 

기존 행정구역들은 특별구의 형성에 반대하는 경향이 있다.

기존 행정구역의 독점적 권한이 위협받을 것을 우려해, 새로운 행정구역 설립 금지를 법으로 규정한 주고 18개에 이르고 있다.

[24] (Nelson, 1990) 또한 여러 주에서는 최소한의 인구 규모를 요구하거나 다양한 행정적 제약을 두고 있기도 하다.

[25] (DiLorenzo, 1981; Deno & Mehay, 1985) 이러한 제약들이 지방 행정의 상대적 효율성을 낮추는 반면,

[26] (Martin & Wagner, 1978) 지방 정부의 지출을 늘리는 경향이 있다는 연구결과도 제출되었다.

 

스위스의 여러 주들은 중첩적이고 경합적인 기능을 제공한다는 점에서 FOCJ의 특징들을 공유한다.

가령, 주민이 120만명이고 규모가 1700평방 킬로미터인 취리히 주에는 171개의 정치적 코뮌이 있다.

[27] (Casella & Frey, 1992) 특수한 목적을 담당하는 기능적 코뮌들은 취리히주가 아닌 다른 주들에서도 발견된다.

스위스의 사례는 특수한 기능들을 민주적인 방식으로 제공하는 다수의 목적자치단체가 이론가의 한가로운 몽상이 아니라 현실에서 잘 작동하는 실체임을 입증한다.

 

FOCJ는 인종적 갈등 관리에도 유용하다.

[28] (Kyriacou, 2006) 키리아코는 사이프러스와 코소보 그리고 쿠르드에 이 제도를 적용해 볼 것을 제안한 바 있다.

 

현실적 타당성 검토

 

경제학자들의 입장에서 FOCJ의 주요한 장점들이 이토록 크다면 이 제도가 현실에서 본격화되지 못하는 이유가 무엇이냐는 질문이 가능하다.

오늘날 주 정부가 FOCJ 모형을 따르지 않는 이유는 크게 두 가지다.

 

– 무엇보다도 개인이나 커뮤니티는 이러한 관할구역을 만드는 것이 금지되어 있다.

[29] (Sharpe, 1993) 또한 커뮤니티의 경우 중앙정부 동의 없이는 유사한 다른 지방자치체들과의 공식적인 협력 행위조자 어려운 나라들도 많다.

– FOCJ 시스템은 정치인들과 행정부 고위 관료들의 이익을 침해하기 때문에 성장하기 어렵다.

 

기능적이고 중첩적이며 경합적인 관할구역, 곧 목적자치단체들은 정치적 분권화의 진보적 형태이다. 이들 제도가 개인의 안녕감을 늘려줄 것이라고 알려진 연방제의 특징을 강화할 것으로 기대된다.